บนรอยต่อระหว่างความทรงจำจากสึนามิ (Tsunami) เมื่อ 21 ปีก่อน กับความเสี่ยงรูปแบบใหม่ที่เข้ามาใกล้ตัวมากขึ้น บทบาทของชุมชนจึงกลายเป็นด่านหน้าที่สำคัญที่สุด ไม่ใช่เพียงผู้รับนโยบายหรือผู้รอการช่วยเหลือ แต่คือผู้ร่วมออกแบบ วางแผน และฝึกฝนการรับมือภัยพิบัติด้วยตนเอง ตั้งแต่การดูแลกลุ่มเปราะบาง การถ่ายทอดความรู้ระหว่างรุ่น ไปจนถึงการสร้างวัฒนธรรมความพร้อมที่ฝังอยู่ในชีวิตประจำวัน
ในวินาทีที่สัญญาณเตือนภัยดังขึ้น คนที่อยู่ใกล้ที่สุดไม่ใช่หน่วยงานจากส่วนกลาง แต่คือเพื่อนบ้าน ครู ผู้ปกครอง และผู้นำชุมชนที่ต้องตัดสินใจและลงมือทำทันที ความพร้อมจึงไม่ได้วัดจากระบบหรือเทคโนโลยีที่มี หากวัดจากการที่ ชุมชนรู้จักกันมากพอหรือไม่ รู้ว่าใครต้องได้รับความช่วยเหลือก่อน และรู้ว่าจะพากันไปทางไหนให้ปลอดภัย
การรับมือของชุมชนบนรอยต่อความทรงจำและความเสี่ยงใหม่
เหตุการณ์สึนามิเมื่อ 21 ปีก่อน ยังคงแจ่มชัดในความทรงจำ ในฐานะประธานคณะกรรมการสถานศึกษา และคนในพื้นที่ นายชอบ ทับทอง (อายุ 68 ปี) เล่าว่า “ในเช้าวันนั้นไม่มีใครรู้จักคำว่า “สึนามิ” ทุกคนคิดเพียงว่าเป็นปรากฏการณ์น้ำทะเลขึ้นสูงผิดปกติ น้ำไหลบ่าเข้าสู่บริเวณที่ปัจจุบันเป็นย่านท่องเที่ยวและ Walking Street ของศาลาด่าน แม้ระดับน้ำในจุดนั้นจะสูงประมาณ 30 เซนติเมตร แต่ความเชี่ยวกรากของน้ำได้พัดเอาเรือ กระชังปลา และสิ่งของกระจัดกระจายไปทั่ว พื้นที่ที่เคยคิดว่าสูงและปลอดภัยกลับถูกน้ำท่วมขัง สายไฟฟ้าล้ม รถกระบะบางคันถูกคลื่นลากออกไปอยู่กลางทะเล”
นายชอบ เล่าต่อว่า ความท้าทายที่สำคัญที่สุดในปัจจุบัน คือ “การสร้างจิตสำนึก” ให้แก่กลุ่มอาชีพต่างๆ อย่างทั่วถึง ในขณะที่แผนการดูแลกลุ่มเปราะบางอย่างผู้ป่วยติดเตียงหรือผู้พิการในระดับชุมชนไม่มีแผนที่ชัดเจนเป็นระบบ
นายชอบ ทับทอง
นายชอบ ทิ้งท้ายว่า “การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในชุมชนศาลาด่านจะสำเร็จไม่ได้เลยหากขาดสามประสานสำคัญ หนึ่งคือ ‘ตัวเราเอง’ ที่ต้องมีความตื่นตัวและตระหนักอยู่เสมอ สองคือ ‘องค์กรหลักของชุมชน’ ที่ต้องเป็นกาวใจประสานงาน และสามคือ ‘องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น’ ที่มีระบบการจัดการที่ชัดเจน วันนี้เราจะมองแค่ภัยสึนามิอย่างเดียวไม่ได้ แต่ต้องเตรียมพร้อมรับมือกับทุกภัยพิบัติอย่างมีสติและเท่าทันเวลา”
นางนฤมล นาคา
นางนฤมล นาคา (อายุ 48 ปี) ในฐานะตัวแทนผู้ปกครองและพนักงานสนับสนุนของโรงเรียน คือฟันเฟืองสำคัญที่ทำให้แผนรับมือภัยพิบัติเดินหน้าได้จริง เธอมองว่าการเตรียมพร้อมไม่ได้หมายถึงการวิ่งหนีเพียงอย่างเดียว แต่คือการจัดการระบบหลังบ้าน ตั้งแต่เสบียง อุปกรณ์ ไปจนถึงการดูแลความเรียบร้อยของเด็ก ๆ ระหว่างอพยพ
หน้าที่ของเธอคือการเตรียมพร้อมเสบียงและการจัดระเบียบเด็ก ๆ ไปยังจุดหมาย โดยสำหรับเธอ สิ่งที่เห็นชัดที่สุดจากการฝึกซ้อมอย่างต่อเนื่อง คือ “ทัศนคติ” ของเด็กและผู้ใหญ่ที่เปลี่ยนไป จากความตื่นตระหนก เป็นความเข้าใจและการช่วยเหลือกันอย่างมีระบบ เด็ก ๆ เริ่มมีสติและความเอื้ออาทรต่อกันมากขึ้นในสถานการณ์จำลอง
เมื่อชุมชนคือด่านหน้าในการรับมือภัยพิบัติ
หลังสึนามิปี 2547 ประเทศไทยได้ยกระดับโครงสร้างการจัดการภัยพิบัติ ผ่านพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 และแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ (พ.ศ. 2564–2570) ซึ่งวางกรอบให้การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย (Disaster Risk Reduction: DRR) ถูกผนวกเข้าไปในแผนพัฒนาทุกระดับ ตั้งแต่ระดับชาติ จังหวัด ไปจนถึงท้องถิ่น แนวคิดสำคัญคือ การบริหารจัดการความเสี่ยงอย่างเป็นวงจร ตั้งแต่ก่อนเกิดภัย ระหว่างเกิดภัย และหลังเกิดภัย โดยให้ความสำคัญกับมาตรการเชิงรุกในระยะก่อนเกิดภัยมากที่สุด
นายสรณัฐ ลือโสภณ
นายสรณัฐ ลือโสภณ ผู้อำนวยการส่วนสนับสนุนการมีส่วนร่วม กองส่งเสริมการป้องกันสาธารณภัย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) อธิบายถึงหลักการทำงานว่า
การจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยอาศัยชุมชนเป็นฐาน (Community-Based Disaster Risk Management: CBDRM) เป็นกรอบการทำงานที่สำคัญของ ปภ. ในการยกระดับให้ชุมชนมีการเตรียมความพร้อมโดย
1. การประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Risk Assessment) จุดเริ่มต้นที่สำคัญที่สุดคือชุมชนต้องร่วมกันจัดทำข้อมูลและวิเคราะห์ 3 ส่วน ได้แก่
- การสำรวจพื้นที่และจัดทำแผนที่เสี่ยงภัย หรือ แผนที่เดินดิน (Community-Based Participatory Risk Map) : ประเมินความเสี่ยงและแสดงข้อมูลชุมชนผ่านแผนที่ ระบุจุดอันตรายในหมู่บ้าน เช่น ตรงไหนน้ำท่วมซ้ำซาก ตรงไหนดินเคยถล่ม หรือตึก/สะพานไหนที่ไม่แข็งแรง
- การจัดทำข้อมูลกลุ่มเปราะบาง (Vulnerable Groups): ทำบัญชีรายชื่อ “กลุ่มเปราะบาง” อย่างละเอียด (เด็ก, ผู้สูงอายุ, ผู้ป่วยติดเตียง, คนพิการ) โดยระบุพิกัดบ้านที่ชัดเจน เพื่อให้รู้ว่า ถ้าเกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน ต้องดูแลใครก่อน
- การประเมินศักยภาพ (Capacity Assessment) : สำรวจว่าชุมชนมีอะไรดี เช่น มีรถกระบะกี่คัน, มีใครเป็นช่างไฟหรือพยาบาล, มีพื้นที่ตรงไหนที่จะใช้เป็นจุดอพยพได้
2. การจัดตั้งทีมและกลุ่มอาสาสมัคร (Community Disaster Management Organization) สร้างโครงสร้างคนทำงานในระดับพื้นที่ เพื่อให้มี “เจ้าภาพ” ในการจัดการ
- ทีมจัดการภัยพิบัติชุมชน : ประกอบด้วยผู้นำชุมชนและตัวแทนชาวบ้าน โดยอาจจะเป็นโครงสร้างหนึ่งในคณะกรรมการหมู่บ้านหรือคณะกรรมการชุมชน หรือเป็นทีมอาสาสมัครรวมตัวกันก็ได้
- มิสเตอร์เตือนภัย (Mr. Warning): อาสาสมัครเฝ้าระวังและแจ้งเตือนภัยในพื้นที่ ทำหน้าที่สังเกตระดับน้ำ ปริมาณฝน ข่าวสารทางราชการ และแจ้งเตือนเพื่อนบ้าน
- ชุดปฏิบัติการกู้ชีพกู้ภัยประจำชุมชน: ผู้ที่ผ่านการฝึกอบรมสามารถให้ความช่วยเหลือเบื้องต้น ในสถานการณ์ฉุกเฉินได้
3. การจัดทำแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยปฏิบัติการชุมชน (Community Disaster Prevention and Mitigation Plan) เป็นการกำหนดกรอบแนวทางปฏิบัติ ทั้งในระยะก่อนเกิดภัย ขณะเกิดภัย และหลังเกิดภัยว่า “ใคร ทำอะไร ที่ไหน อย่างไร เมื่อไหร่”:
- วางแผนและกำหนดกิจกรรมการพัฒนาชุมชนให้มีความเข้มแข็ง พร้อมรับมือ
- กำหนดแนวทางการบริหารจัดการในสถานการณ์ฉุกเฉิน เช่น …
- ระบบสัญญาณเตือนภัย: ตกลงกันว่าถ้าได้ยินเสียงระฆัง 3 ครั้ง หมายถึงให้เตรียมตัว, ถ้าเปิดไซเรนยาว หมายถึงให้อพยพทันที
- เส้นทางอพยพ: กำหนดทางหนีที่ปลอดภัยและไม่ทับซ้อนกับทางที่อันตราย
- การจัดการศูนย์พักพิง: วางระบบการประกอบอาหาร การจัดที่พัก และการดูแลสุขอนามัยในพื้นที่ปลอดภัย
4. การฝึกการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยและเรียนรู้ร่วมกัน (Disaster Exercise) เพื่อเปลี่ยนจากแผนบนกระดาษให้กลายเป็นทักษะที่ฝังอยู่ในตัวชาวบ้าน
- จัดให้มีการฝึกซ้อมแผนบนโต๊ะและการฝึกปฏิบัติการ เพื่อให้รู้ถึงจุดบกพร่องและช่องว่างในการปฏิบัติงาน และให้มีความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น เช่น จำลองสถานการณ์สมมติ เพื่อทดสอบเวลาในการเคลื่อนย้ายกลุ่มเปราะบาง และทดสอบประสิทธิภาพของระบบสื่อสาร
5. การเชื่อมโยงกับแผนพัฒนาท้องถิ่น (Mainstreaming to the Development Plan)
กระบวนการ CBDRM จะทำให้ชุมชนเข้าใจ และรับรู้ความเสี่ยงจากภัยพิบัติ ระบุข้อดี-ข้อควรปรับปรุง รวมถึงจุดเด่น-จุดด้อย ของพื้นที่ชุมชนตนเองมากยิ่งขึ้น และสามารถนำไปออกแบบชุมชนของตนเองให้มีการ “รู้รับ-ปรับตัว-ฟื้นเร็วทั่ว-อย่างยั่งยืน” หรือ Community Resilience
จากสึนามิ สู่ภัยพิบัติอื่น: ไทยพร้อมแค่ไหน?
ภาพแผนที่แสดงทางหนีภัยสึนามิ บริเวณชุมชนบ้านศาลาด่าน
บทเรียนจากสึนามิปี 2547 ไม่ได้หยุดอยู่ที่การรับมือคลื่นยักษ์ หากถูกถอดบทเรียนและขยายผลไปสู่ภัยรูปแบบอื่นที่ซับซ้อนขึ้นในยุคโลกรวน ทั้งน้ำท่วมฉับพลัน ดินถล่ม วาตภัย คลื่นความร้อน และมลพิษทางอากาศ แนวคิดการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยในปัจจุบันจึงมองว่าการพัฒนาเองสามารถเป็นได้ทั้ง “เกราะป้องกัน” และ “ตัวเร่งความเสี่ยง” หากขาดการวางแผนที่รอบคอบ
ในมุมของเด็ก นักเรียนหลายคนสะท้อนตรงกันว่า การฝึกซ้อมซ้ำ ๆ ทำให้ความกลัวค่อย ๆ ถูกแทนที่ด้วยความเข้าใจ เด็กบางคนเล่าว่า เมื่อได้ยินสัญญาณเตือนภัย จะรู้ทันทีว่าต้องไปทางไหน ต้องจับมือใคร และไม่ต้องรอให้ครูบอกทุกขั้นตอน แม้สถานการณ์ที่ซ้อมจะเริ่มจากสึนามิ แต่สิ่งที่เด็กจดจำคือ “วิธีเอาตัวรอด” ที่สามารถปรับใช้ได้กับภัยอื่น เสียงจากเด็กจึงสะท้อนให้เห็นว่า ความพร้อมไม่ใช่เรื่องนามธรรม แต่คือความมั่นใจเล็ก ๆ ที่ก่อตัวจากการฝึกซ้อมอย่างต่อเนื่อง
ในมุมของชุมชน ผู้ปกครองและผู้นำท้องถิ่นเริ่มเห็นความเปลี่ยนแปลงเมื่อเด็กนำความรู้จากโรงเรียนกลับไปเล่าที่บ้าน ตั้งแต่เส้นทางอพยพ จุดปลอดภัย ไปจนถึงสัญญาณเตือนภัยในพื้นที่ หลายครอบครัวเริ่มมองว่า แผนที่เคยถูกคิดขึ้นเพื่อสึนามิ สามารถใช้เป็นกรอบเดียวกันในการรับมือเหตุฉุกเฉินอื่นได้เช่นกัน “เด็กกลายเป็นคนเตือนผู้ใหญ่” ไม่ใช่เพียงผู้รับการปกป้องฝ่ายเดียว กระบวนการเรียนรู้จึงไม่ได้หยุดอยู่ในรั้วโรงเรียน แต่ขยายออกไปสู่ครัวเรือนและชุมชนรอบข้าง
ขณะที่หน่วยงานอย่างกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) มองว่าการลดความเสี่ยงในระยะยาวไม่อาจพึ่งพาการเตือนภัยหรือการช่วยเหลือหลังเกิดเหตุเพียงอย่างเดียว หากต้องสร้าง “คนที่พร้อม” ควบคู่ไปกับ “ระบบที่พร้อม” การทำงานร่วมกับโรงเรียนและชุมชนจึงเป็นกลไกสำคัญในการเปลี่ยนการเตรียมพร้อมจากโครงการระยะสั้น ให้กลายเป็นวัฒนธรรมที่หยั่งรากในชีวิตประจำวัน
สอดคล้องกับ รายงานครบรอบ 20 ปีสึนามิในมหาสมุทรอินเดียของ UNDP ประเทศไทย ซึ่งชี้ให้เห็นบทเรียนสำคัญ 4 ประการที่ยังคงใช้ได้จริงในวันนี้ คือการพัฒนาระบบเตือนภัยที่เน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง ประการที่สอง คือการฟื้นฟูอย่างยืดหยุ่นภายใต้หลัก “สร้างกลับให้ดีกว่าเดิม” (Build Back Better) เพื่อลดความเสี่ยงในอนาคต ไม่ใช่เพียงการซ่อมแซมให้กลับสู่สภาพเดิม
ประการที่สาม คือการให้อำนาจชุมชนในการลงมือปฏิบัติจริง ตั้งแต่การประเมินความเสี่ยง การมีแผนอพยพที่ชัดเจน การฝึกซ้อมในโรงเรียน ไปจนถึงการสร้างวัฒนธรรมความพร้อมในชีวิตประจำวัน ตัวอย่างอย่าง “ปาฏิหาริย์แห่งคามาอิชิ” (Kamaishi Miracle) ในญี่ปุ่น ยืนยันว่า การลงทุนกับการศึกษาและการฝึกซ้อมอย่างสม่ำเสมอสามารถช่วยชีวิตผู้คนได้จริง
ขณะที่ ประการสุดท้าย คือความร่วมมือในระดับภูมิภาค เพื่อรับมือกับภัยพิบัติที่ไม่รู้จักพรมแดน ผ่านกลไกอย่าง กรอบความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและการตอบสนองภาวะฉุกเฉิน (ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response: AADMER) และบทบาทของ ศูนย์ประสานงานอาเซียนเพื่อความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมในการจัดการภัยพิบัติ (ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on disaster management: AHA Centre)
ในบริบทของประเทศไทย การขับเคลื่อนงาน การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Reduction: DRR) ยังต้องเผชิญความท้าทายสำคัญ ทั้งเรื่องความต่อเนื่องของนโยบาย การขยายผลจากโครงการนำร่องสู่ระดับพื้นที่ และการจัดการความเสี่ยงเชิงโครงสร้าง เช่น ความยากจน ความเหลื่อมล้ำ และการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ไม่สอดคล้องกับระดับความเสี่ยง หากการลดความเสี่ยงยังถูกมองว่าเป็นภารกิจเฉพาะของหน่วยงานรัฐ ความสูญเสียจากภัยพิบัติก็ย่อมมีโอกาสเกิดซ้ำแล้วซ้ำเล่าในอนาคต
21 ปีหลังสึนามิ บทเรียนสำคัญที่สุดคือการยอมรับว่า ความสูญเสียจำนวนมากสามารถลดได้ หากสังคมเตรียมพร้อมตั้งแต่ก่อนเกิดภัย บทเรียนเดียวกันนี้สะท้อนซ้ำอีกครั้งในภัยพิบัติรูปแบบอื่น โดยเฉพาะน้ำท่วมที่เกิดถี่และรุนแรงขึ้นในหลายพื้นที่ของประเทศไทย ตั้งแต่ชุมชนเมืองไปจนถึงชนบท
หากมองคำถามว่า “ไทยพร้อมแค่ไหน” คำตอบอาจไม่ได้อยู่ที่ความสมบูรณ์ของระบบเตือนภัยเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ว่า “การเตรียมพร้อมนั้นฝังรากอยู่ในชีวิตประจำวันด้วยหรือไม่”
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ UNDP Media Fellowship on Sustainable Development ในด้านการเสริมสร้างความพร้อมรับ-ปรับ-ฟื้นจากภัยพิบัติ ภายใต้โครงการเตรียมความพร้อมรับมือภัยสึนามิ ข้อความ มุมมอง และความคิดเห็นที่นำเสนอในเนื้อหานี้ไม่จำเป็นต้องสะท้อนมุมมองของ UNDP
เอกสารอ้างอิง
กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (ม.ป.ป.). แนวคิดพื้นฐานและการบริหารจัดการการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย. สืบค้นจาก https://www.disaster.go.th/upload/download/file_attach/58a6b30b90d96.pdf
Highlighting JAPAN. LESSONS FROM DISASTERS. Government of Japan, March 2013. https://www.gov-online.go.jp/eng/publicity/book/hlj/html/201303/201303_02.html
UNDP. (2020). National Guidelines for Tsunami Evacuation for Educational Institutions. Retrieved from https://www.undp.org/thailand/publications/national-guidelines-tsunami-evacuation
UNDP Asia-Pacific. (n.d.). Regional Guide for Schools to Prepare for Tsunamis. Retrieved from https://www.undp.org/asia-pacific/publications/regional-guide-schools-prepare-tsunamis
UNDP. (2025). IOT 20th Anniversary_UNDP report: Lessons learned from the 2004 Indian Ocean Tsunami. Retrieved from https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2025-11/iot_20th_anniversary_undp_report_.pdf
UNDP. (2025). Manual for Teacher Trainers for Tsunami Evacuation Planning and Drills. Retrieved from https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2025-11/manual_for_teacher_trainer_for_tsunami_evacuation_0.pdf
