ปัญหาฝุ่นพิษในอาเซียนกลายเป็นปัญหาใหญ่ร่วมกันที่ไม่ได้จบอยู่ภายในพรมแดนของประเทศใดประเทศหนึ่ง เพราะปัญหาไฟป่าและการเผานั้นเดินทางแบบฟรีวีซ่า ข้ามพรมแดนไปกระทบประเทศเพื่อนบ้านได้เกือบหมด สิ่งนี้ได้ชวนมาสู่การตั้งคำถามสำคัญว่า หากมีข้อตกลงร่วมกันแล้ว แต่กฎหมายฝุ่นแต่ละประเทศกลับยังไม่เข้มแข็งพอให้เอาผิดข้ามประเทศได้ล่ะ แบบนี้เราจะสามารถสยบปัญหาได้ไหม?
อาเซียนจะจัดการกับปัญหานี้อย่างไร?
จริง ๆ แล้วอาเซียนมีกติกาสำหรับเรื่องนี้มานานกว่า 20 ปีแล้ว นั่นคือ ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP) ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2546 และปัจจุบันประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ประเทศเป็นภาคีของข้อตกลงดังกล่าว ข้อตกลงนี้กำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องร่วมกันป้องกันและติดตามมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดน ควบคุมแหล่งกำเนิดไฟ พัฒนาระบบเตือนภัย แลกเปลี่ยนข้อมูลและเทคโนโลยี รวมถึงให้ความช่วยเหลือระหว่างกัน และหากมลพิษที่มีต้นกำเนิดจากดินแดนของประเทศหนึ่งส่งผลกระทบข้ามพรมแดน ประเทศนั้นก็มีพันธกรณีที่จะต้องใช้มาตรการทางกฎหมาย การบริหาร หรือมาตรการอื่นเพื่อจัดการกับปัญหา
แต่ข้อจำกัดสำคัญอยู่ที่ ‘กลไกบังคับใช้ระหว่างรัฐ’ เพราะเมื่อเกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับการตีความ การปฏิบัติตาม หรือการละเมิดข้อตกลง มาตรา 27 ของ AATHP กำหนดให้ใช้วิธี การปรึกษาหารือและการเจรจาเท่านั้น ไม่ได้กำหนดให้มีศาลหรือคณะอนุญาโตตุลาการของอาเซียนที่สามารถตัดสินและลงโทษประเทศสมาชิกได้โดยตรง ซึ่งนั่นหมายความว่า AATHP มีพันธกรณี แต่ไม่ได้มีกลไกลงโทษข้ามพรมแดนที่แข็งแรงในลักษณะเดียวกับกฎหมายภายในประเทศ
เมื่อควันข้ามแดน แล้วใครเป็นคนเอาผิด?
กรณีที่เห็นชัดที่สุดในอาเซียนคือไฟป่าและไฟในพื้นที่พรุของ สุมาตราและกาลิมันตัน ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งสามารถส่งหมอกควันไปยังมาเลเซีย สิงคโปร์ บรูไน และในบางช่วงกระทบถึงฟิลิปปินส์
สถานการณ์กลับมารุนแรงอีกครั้งในปีนี้ โดยเมื่อวันที่ 4 กันยายนที่ผ่านมา มาเลเซียประกาศภาวะฉุกเฉินในเขต Serian รัฐซาราวัก หลังดัชนีมลพิษทางอากาศพุ่งถึงระดับประมาณ 519 ขณะที่ทางการอินโดนีเซียกำลังดำเนินคดีกับผู้ต้องสงสัยเผาป่า และระงับใบอนุญาตบริษัทที่เกี่ยวข้องกับไฟในพื้นที่สัมปทานของตนเอง
ภาพนี้สะท้อนข้อเท็จจริงสำคัญว่า การเอาผิดที่เกิดขึ้นจริงยังต้องอาศัยกฎหมายของประเทศต้นทางเป็นหลัก เช่น อินโดนีเซียใช้กฎหมายภายในตรวจสอบพื้นที่ เฝ้าระวังบริษัท ดำเนินคดีผู้ต้องสงสัย และใช้มาตรการต่อบริษัทที่เกี่ยวข้องกับไฟ ขณะที่ประเทศปลายทางอย่างมาเลเซียต้องใช้กฎหมายของตัวเองเพื่อรับมือกับผลกระทบที่เกิดขึ้นในประเทศ
แต่ปัญหาหลักคือ ประเทศที่ได้รับผลกระทบไม่ได้มีอำนาจตามกฎหมายภายในของตัวเองที่จะเดินเข้าไปตรวจสอบพื้นที่หรือบริษัทในประเทศต้นทางได้โดยตรง
เมื่อความร่วมมือไม่ได้ผลนัก สิงคโปร์จึงออกกฎหมายที่เอาผิดข้ามแดนได้
หนึ่งในตัวอย่างที่น่าสนใจคือสิงคโปร์ที่ได้ออก Transboundary Haze Pollution Act ในปี 2014 กฎหมายฉบับนี้เปิดทางให้ดำเนินคดีกับนิติบุคคลที่มีพฤติกรรม ไม่ว่าจะเกิดขึ้นในหรือนอกสิงคโปร์ หากการกระทำนั้นก่อหรือมีส่วนทำให้เกิดหมอกควันในสิงคโปร์ โดยมีโทษปรับสูงสุด 100,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ต่อวันที่เกิดมลพิษ และปรับรวมสูงสุดไม่เกิน 2 ล้านดอลลาร์สิงคโปร์ในบางกรณี นอกจากนี้ยังมีบทบัญญัติด้านความรับผิดทางแพ่งและอำนาจในการขอข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับต้นเหตุของมลพิษ
แนวคิดนี้เป็นโมเดลที่น่าสนใจในแง่ความพยายามทำให้กฎหมายภายในประเทศสามารถรับมือกับต้นตอฝุ่นที่เกิดขึ้นนอกประเทศได้ แต่ก็ยังมีข้อจำกัดเพราะการเอาผิดบริษัทที่อยู่ในต่างประเทศจำเป็นต้องอาศัยหลักฐานเกี่ยวกับเจ้าของที่ดิน พื้นที่สัมปทาน ผู้ประกอบการ หรือกิจกรรมที่เกิดขึ้นในประเทศต้นทาง ซึ่งท้ายที่สุดยังต้องพึ่งพาความร่วมมือและข้อมูลจากอีกประเทศ
ดังนั้น ต่อให้ประเทศปลายทางจะมีกฎหมายที่เข้มแข็งขึ้น แต่ก็อาจไม่ได้แปลว่าจะสามารถ “บังคับใช้กฎหมาย” ให้เกิดขึ้นจริงได้ 100% หากไม่เกิดความร่วมมือในประเทศต้นทาง ซึ่งนี่สะท้อนว่าการมีกฎหมายภายในประเทศที่เข้มแข็งของแต่ละประเทศสมาชิกนั้นเป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้ข้อตกลงระดับภูมิภาคนั้นเกิดขึ้นได้จริง
แล้วไทยควรทำอย่างไร?
ความเข้มแข็งของกฎหมายภายในที่ว่านี้ไม่ได้หมายความเพียงแค่การเพิ่มโทษหรือการมีอำนาจลงโทษคนที่อยู่ในประเทศเท่านั้น หากควรทำให้ไทยมีเครื่องมือในการรู้ว่าใครเป็นต้นเหตุ สามารถติดตามเส้นทางมลพิษ เชื่อมโยงแหล่งกำเนิดกับผู้ประกอบการ เก็บหลักฐานความเสียหาย และนำข้อมูลเหล่านั้นไปใช้ในการเจรจาหรือเรียกร้องความรับผิดในระดับระหว่างประเทศได้จริง
โดยเฉพาะเมื่อปัญหาฝุ่นในปัจจุบันไม่ได้มีเพียงคนเผารายย่อย แต่มีความเชื่อมโยงกับ ที่ดินสัมปทาน บริษัท ผู้รับซื้อ และห่วงโซ่อุปทานข้ามประเทศ
ในเรื่องนี้ ร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ของไทยก็มีบทบัญญัติที่พูดถึงมลพิษข้ามแดนโดยตรง โดยในร่างที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎร มาตรา 130 กำหนดหน้าที่ของกระทรวงการต่างประเทศและหน่วยงานรัฐไว้อย่างเฉพาะเจาะจง หากมลพิษข้ามแดนส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ หรือคุณภาพชีวิตประชาชน ให้เร่งใช้ทั้งมาตรการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การเจรจาระหว่างประเทศ ความสัมพันธ์ทางการทูต และความตกลงระหว่างประเทศที่ไทยเป็นภาคี
แต่ในชั้นวุฒิสภา ถ้อยคำดังกล่าวถูกปรับให้เหลือเพียงการ “ดำเนินการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และดำเนินการตามความตกลงระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง” ทำให้เกิดข้อกังวลว่ากลไกที่กำหนดหน้าที่ของรัฐไว้อย่างเป็นรูปธรรมอาจถูกลดทอนลง
อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ยังไม่ใช่ข้อสรุปสุดท้าย เพราะเมื่อวันที่ 2 กันยายน 2569 สภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบร่างที่วุฒิสภาแก้ไข และขณะนี้อยู่ในขั้นตั้งกรรมาธิการร่วมสองสภาเพื่อพิจารณาหาข้อยุติอีกครั้ง
จาก “ความร่วมมือ” สู่ “ความรับผิดร่วม”
สุดท้ายแล้ว ปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนอาจทำให้เราต้องมองไกลกว่าคำถามที่ว่า “ประเทศไหนเป็นต้นเหตุ?”
เพราะหากฝุ่นเกิดจากการเผาในประเทศหนึ่ง แต่ส่งผลกระทบในอีกประเทศหนึ่ง ต้นทุนทางสุขภาพ เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมก็ไม่ได้หยุดอยู่ที่เส้นพรมแดนเช่นกัน
ดังนั้น นอกจากแต่ละประเทศจะต้องทำกฎหมายภายในให้แข็งแรงแล้ว อาเซียนอาจต้องพัฒนากลไกที่ทำให้ประเทศสมาชิก แบ่งปันข้อมูลหลักฐานข้ามพรมแดนได้ง่ายขึ้น เชื่อมฐานข้อมูลพื้นที่เผากับข้อมูลสัมปทานและบริษัท พัฒนามาตรฐานร่วมในการตรวจสอบแหล่งกำเนิด และสร้างช่องทางให้การเอาผิดผู้ประกอบการหรือทุนที่เกี่ยวข้องกับการก่อมลพิษข้ามประเทศทำได้จริงมากขึ้น
ในวันที่ควันเดินทางข้ามพรมแดนได้แต่กฎหมายยังเดินทางไม่ได้ การมีข้อตกลงร่วมกันเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ แต่จะต้องทำยังไงให้ความร่วมมือกลายเป็นความรับผิดร่วม และทำให้คนที่ก่อมลพิษไม่สามารถใช้เส้นพรมแดนเป็นเกราะกำบังความรับผิดได้?”
อ้างอิง
https://sso.agc.gov.sg/Act/THPA2014?ProvIds=P13-#pr14-
https://asean.org/asean-haze-agreement-to-enter-into-force
https://link.springer.com/article/10.1007/s10784-021-09545-4
https://thailandcan.net/th/blog/when-toxic-dust-can-fly-across-borders
