อุปสรรค ‘พ.ร.บ. อากาศสะอาด’

แค่การมีอากาศสะอาดหายใจ ซึ่งเป็นสิ่งพื้นฐานของการดำรงชีวิตของมนุษย์ทุกคนทุกชนชั้น กลับกลายเป็นสิ่งที่ยากที่สุด ถึงขนาดจะต้องออกเป็นกฎหมายเพื่อ “อากาศสะอาด”

พ.ร.บ. อากาศสะอาด (Clean Air Act)  ที่ดูเหมือนไม่มีความคืบหน้าและไม่ได้รับการตอบสนองเชิงรุกจากรัฐบาลเท่าที่ควร จนหลายฝ่ายต้องออกมาเรียกร้อง กดดัน เพื่อขอเพียงแค่อากาศที่ดีเพียงพอที่จะหายใจ ซึ่งอุปสรรคของการที่กฎหมายนี้ไม่สามารถคลอดออกมาได้ ไม่ได้เกิดจากความเพิกเฉยของภาครัฐเพียงมิติเดียว แต่เป็นผลมาจาก “แรงเสียดทานเชิงโครงสร้าง” ที่ซับซ้อน ทั้งในด้านผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ การเมือง และโครงสร้างระบบราชการ

หากวิเคราะห์สถานะล่าสุดในช่วงต้นปี 2569 ร่างกฎหมายนี้ได้ผ่านการพิจารณาวาระที่ 3 ในสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียงเอกฉันท์ไปแล้วตั้งแต่เดือนตุลาคม 2568 แต่กลับเผชิญภาวะชะงักงันในชั้นวุฒิสภาและผลกระทบจากความแปรปรวนทางการเมือง เช่น การยุบสภา สาเหตุเชิงลึกที่ทำให้กระบวนการนี้เชื่องช้า

เมื่อแกะโครงสร้างของกฎหมายฉบับนี้จะพบว่า ใช้หลักการ “ผู้ก่อมลพิษต้องเป็นผู้จ่าย” (Polluter Pays Principle) ซึ่งเปลี่ยนภาระต้นทุนจากที่ประชาชนต้องแบกรับด้วยสุขภาพ ให้กลับไปอยู่ที่ภาคธุรกิจและอุตสาหกรรม

แน่นอนว่าเกิดแรงต้านจากกลุ่มทุนที่ออกมาคัดค้าน โดยในช่วงปลายปี 2568 คณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) ได้แสดงจุดยืนคัดค้านและแสดงความกังวลต่อร่างกฎหมายนี้ โดยมองว่าจะสร้างภาระต้นทุนมหาศาลให้กับภาคการผลิต และต้นทุนทางเศรษฐกิจ ซึ่งจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ. มีบทลงโทษที่ครอบคลุมถึงมลพิษข้ามพรมแดน (Transboundary Haze) ซึ่งกระทบโดยตรงต่อกลุ่มอุตสาหกรรมเกษตรขนาดใหญ่ ปฏิเสธไม่ได้ว่าบรรดาบริษัทยักษ์ใหญ่ด้านการเกษตร และปศุสัตว์ มีการเข้าไปลงทุนทำธุรกิจในประเทศเพื่อนบ้านของไทย ทั้งการทำไร่ปลูกพืชเพื่อเลี้ยงทั้งคนทั้งสัตว์ โดยดำเนินการในลักษณะของเครือข่ายเกษตรพันธสัญญา (Contract Farming)

ด้วยกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศเพื่อนบ้านที่ให้ความใส่ใจในประเด็นด้านมลพิษที่น้อยกว่าในไทย ทำให้เอกชนที่ไปลงทุนนั้นไม่ต้องเผชิญกับมาตรการและข้อกำหนดด้านสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวด

ดีกรีการดำเนินธุรกิจโดยลดมาตรฐานให้ต่ำลงกว่าที่ดำเนินการในไทย จึงเป็นการประหยัดต้นทุนการทำธุรกิจไปโดยปริยาย ซึ่งรวมไปถึงการลดมาตรฐานด้านความใส่ใจต่อสิ่งแวดล้อมด้วย ทำให้ประเทสไทยได้รับผลกระทบทุกครั้งที่ถึงฤดูการเผาป่า เผาไร่ แผ้วถางพื้นที่ทำการเกษตรในประเทศเพื่อนบ้านที่ลมได้หอบควันและมลพิษลอยข้ามพรมแดนเข้ามาในไทย สร้างผลกระทบต่อชีวิตผู้คนโดยเฉพาะพื้นที่ภาคเหนือที่เผชิญปัญหาหมอกควันไฟป่าข้ามพรมแดนที่นับวันจะรุนแรงขึ้น

ฉะนั้น พ.ร.บ. ฉบับนี้จึงมีการกำหนดบทลงโทษที่ครอบคลุมและรุนแรงต่อกลุ่มทุนข้ามชาติ หากพบว่ามีส่วนก่อให้เกิดมลพิษข้ามแดน จะมีโทษปรับไม่เกิน 2,000,000 บาท และปรับเพิ่มอีกวันละไม่เกิน 1,000,000 บาท ตลอดระยะเวลาที่ยังฝ่าฝืน รวมถึงการตั้งกำแพงภาษีหรือแบนสินค้าเกษตรที่มาจากการเผา ซึ่งแน่นอนว่า นี่อาจเป็นเหตุผลของการเตะถ่วงให้กฎหมายดังกล่าวไม่มีความคืบหน้า

นอกจากบทลงโทษแล้ว ยังมีการระบุถึงการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตตามปริมาณการปล่อยคาร์บอน และภาษีรถยนต์ตามประสิทธิภาพการเผาไหม้ ซึ่งกระทบต่ออุตสาหกรรมยานยนต์และพลังงานอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

จากแรงต้านของภาคเอกชน ก็ยังมีแรงต้านจากภาคราชการและการเมืองภายในเช่นกัน กฎหมายดังกล่าวมีการกำหนดให้จัดตั้ง “กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ” ซึ่งกลายเป็นหนึ่งในข้อถกเถียงหลักในสภา

ด้วยการจัดตั้งกองทุนฯ นั้นมีความจำเป็นอย่างยิ่งต่อการใช้งบประมาณของรัฐ ซึ่งครอบคลุมถึงผลประโยชน์ของประชาชนทุกคน ฝ่ายรัฐฐะย่อมมีข้อกังวลต่อด้านภาระทางการคลังในการตั้งกองทุนใหม่นอกงบประมาณ เนื่องจากมองว่าจะเป็นภาระทางการคลังในระยะยาว

ปัจจุบัน ประเทศไทยใช้งบประมาณในการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมเพียง 0.26% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งหมด ประมาณ 3.7 ล้านล้านบาท

และหากเจาะจงเฉพาะงบที่เกี่ยวข้องกับการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศ จะมีเม็ดเงินเพียง 800 ล้านบาท การจะผ่านกฎหมายที่บังคับให้รัฐต้องลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมจำนวนมาก จึงเผชิญกับแรงต้านจากสำนักงบประมาณและหน่วยงานด้านเศรษฐกิจ

ซึ่งจะต้องผูกพันไปถึงการรือโครงสร้างอำนาจของรัฐ เนื่องด้วย พ.ร.บ. อากาศสะอาด เรียกร้องให้มีการบูรณาการอำนาจข้ามกระทรวง และกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สิ่งที่รัฐบาลหวาดกลัวไม่แพ้การถูกซักฟอกในสภาฯ คือ การสูญเสียอำนาจการตัดสินใจอย่างเบ็ดเสร็จ

ปัญหาฝุ่น PM2.5 การที่จะแก้ไขเรื่องนี้ได้ ไม่ใช่เป็นหน้าที่ของใคร หรือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเท่านั้น แต่เกี่ยวข้องกับกระทรวงหลายหน่วยงาน หลายกระทรวง ทั้งกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงคมนาคม

ร่างกฎหมายนี้กำหนดให้ตั้งคณะกรรมการระดับนโยบาย กำกับดูแล และวิชาการ ซึ่งบังคับให้หน่วยงานเหล่านี้ต้องทำงานร่วมกันและอาจถูกตรวจสอบอย่างเข้มข้นขึ้น ซึ่งระบบราชการไทยที่มีลักษณะหวงแหนอำนาจและแยกส่วนการทำงาน จึงมีแนวโน้มที่จะต่อต้านหรือประวิงเวลา

อีกทั้งการให้อำนาจประชาชนมีสิทธิตามกฎหมายฉบับนี้ในการฟ้องร้องหน่วยงานรัฐหรือเจ้าหน้าที่ที่ไม่ปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งสร้างความกดดันโดยตรงต่อข้าราชการและนักการเมืองท้องถิ่น อาจเป็นปัจจัยที่ทำให้กฎหมายดังกล่าวยังคงถูกเตะถ่วง ยืดเวลาการพิจารณาลงมติบังคับอีกด้วย

สุดท้าย ด้วยกระบวนการทางนิติบัญญัติของไทยมีความเปราะบางต่อสถานการณ์ทางการเมือง เมื่อร่างกฎหมายไปค้างอยู่ในชั้นวุฒิสภาและเกิดเหตุการณ์ยุบสภา ร่างกฎหมายจะตกไป เว้นแต่คณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะมีมติรับรองเพื่อเดินหน้าพิจารณาต่อภายในกรอบเวลาที่กำหนด ความล่าช้าจึงเกิดจากการรอจังหวะทางการเมือง และความระมัดระวังของรัฐบาลในช่วงเปลี่ยนผ่านที่จะไม่หยิบยกประเด็นที่สร้างความขัดแย้งกับกลุ่มทุนใหญ่ขึ้นมาพิจารณา

อย่างไรก็ตามในเชิงนโยบายสาธารณะ แทบทุกพรรคการเมืองต่างใช้เรื่องนี้หาเสียง เพื่อทวงคืนอากาศที่สะอาดบริสุทธิ์ให้กับประชาชน แต่ในทางปฏิบัติรัฐบาลที่ได้อำนาจเข้ามาแล้ว กำลังเผชิญหน้ากับภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออก ระหว่างการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน กับการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเมืองที่ต้องพึ่งพากลุ่มทุนอุตสาหกรรมขนาดใหญ่

กฎหมายฉบับนี้จึงถูกทำให้เดินหน้าอย่างเชื่องช้า เพื่อซื้อเวลาในการเจรจาต่อรองและลดทอนความเข้มข้นของมาตรการบังคับใช้ลง และทำให้การมีอากาศที่บริสุทธิ์เพียงพอที่จะหายใจของทุกคนกลายเป็นเรื่อง “ไม่สำคัญ” ไปในที่สุด